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节水型社会建设“十三五”规划现状与形势总体思路

2017年2月21日 4,195 0

一、现状与形势

(一）主要成效

“十二五”时期，党中央国务院相继出台了关于实行最严格水资源管理制度、保障国家水安全等一系列决策部署，推动一批节水供水重大水利工程项目建设。习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，从观念、意识、措施等各方面把节水放在优先位置。全面推进以水资源管理体系、经济结构体系、工程技术体系、行为规范体系等“四大体系”为重点的节水型社会建设工作，水资源利用效率和效益显著提高，基本完成“十二五”规划确定的主要目标和任务。

一是节水制度建设逐步完善。国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《水污染防治行动计划》，明确水资源管理“三条红线”，强化经济社会用水取水全过程管控。加强城镇节水，公共供水管网漏损管控。农业水价综合改革积极推进，在全国27个省的80个县实施农业水价综合改革试点。水权制度和水权交易平台建设逐步完善，在内蒙古等7个地区开展水权确权和交易试点工作。

二是节水管理能力不断加强。发布《计划用水管理办法》、《关于严格用水定额管理的通知》、《关于进一步加强城市节约用水工作的通知》、《城市节水评价标准》，进一步强化用水管理，为全面推进节水工作提供支撑。发布了19项高耗水行业取水定额国家标准，为高耗水行业制定供水、节水规划提供依据。建立健全水资源论证制度，开展大型煤电基地、城市新区等规划水资源论证。严格取水许可审批与监管，加快取水许可台账建设。完善城镇居民用水阶梯价格制度，推行非居民用水超定额累进加价制度，水资源有偿使用制度进一步落实。完成国家水资源监控能力建设一期项目，水资源监控能力得到不断加强。

三是节水设施建设取得重大进展。实施336处大型、637处重点中型灌区续建配套和节水改造，区域规模化高效节水灌溉工程建设持续推进，高效节水灌溉面积达到1.2亿亩，农田灌溉水有效利用效率显著提高。对钢铁、石化等七大高耗水行业进行节水技术改造，缺水地区和工业园区加大中水回用和循环用水力度。加快推进城镇供水管网改造，积极推广节水型用水器具，加大污水处理力度，城市污水处理率从2010年的82.3%提高到2015年的90.2%。非常规水源利用力度不断加大，年污水处理再生利用量从27.6亿m3提高到52.2亿m3，年集雨工程集水量从5.1亿m3提高到9.6亿m3，年海水淡化水量从4000万m3提高到7400万m3。

四是节水实践创新发展取得新突破。各地积极探索各具特色的节水型发展模式，华北地区突出总量控制、节水压釆，西北能源化工基地推进水权转换、节水增效，东南沿海经济发达地区推行清洁生产、节水治污，东北地区结合转型升级、节水增粮，南方丰水地区严格准入门槛、节水减排。节水技术从着眼于“节约”转向系统性资源回收和循环再利用，由单一设施、单一技术使用向用水系统集成优化、智能化方向发展。缺水地区开展污水深度处理，将再生

水、收集雨水等用于生产及生态环境改善。海水淡化和海水直接利用规模持续扩大。城镇再生水、建筑中水利用能力不断提升，分区计量和压力调控等供水管网检漏损控制技术稳步推广。累计推进100个国家级节水型社会和200多个省级节水型社会试点、69个国家级节水型城市建设、近100个省级节水型城市建设，推动一大批节水型企业、单位、居民小区和节水教育基地载体建设，带动和引领各地区各行业节水工作。试点地区万元GDP用水量和万元工业增加值用水量年均下降9%以上，远高于同期全国平均水平。

“十二五”期间，我国国内生产总值提高46%(按不变价谱)，用水量仅增长1.3%，以用水微增长保障了社会各行业高速发展，全国万元GDP用水量下降31%，万元工业增加值用水量下降35%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.532。

表1“十二五”期间主要规划指标完成情况

指标	2010年	规划指标	指标完成情况
用水总量（亿m3)	[6022]	[6350]	[6103]
万元国内生产总值用水量下降（％)	--	30	31
万元工业增加值用水量下降（％)	--	30	35
农田灌溉水有效利用系数	[0.502]	[0.530]	[0.532]
新增高效节水灌溉面积（万亩）	——	5000	12000

注：1.带[]为期末达到数，其佘为5年累计数。

2.万元国内生产总值用水量，万元工业增加值用水量釆用2010年不变价计算。

(二）存在问题

当前我国水资源形势依然十分严峻，用水效率仍然不高，存在的主要问题为：

一是节水制度建设有待完善。节水立法及政策制度尚不完善，已有法规的执行难度大、监管手段少。水资源对经济社会发展的刚性约束不强，尚未发挥应有的倒逼作用。节水职责不明确，节水措施落实不到位。

二是节水内生动力不足。水资源总量控制、定额管理制度亟待进一步完善，尚未形成完善的财税引导和激励政策，部分地区水价形成机制尚不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，难以激发用水户的自主节水投入和创新意识。

三是节水设施水平有待提升。农业节水规模化发展程度不高，高效节水灌溉率仅约25%。部分工业行业的生产工艺和关键环节普遍存在用水浪费现象，万元工业增加值用水量约为世界先进水平的2倍。城镇管网漏损率仍居高不下，2015年全国城市公共供水管网平均漏损率达15.2%。

四是节水监管能力还需加强。取用水计量与监控能力不足，城镇和工业用水计量率[1]约70%，农业灌溉用水计量率[2]仅约55%。强制性的节水产品技术标准体系还不完善，节水产品和设施质量良莠不齐，市场监管薄弱。基层节水管理机构和队伍能力不足，节水社

会服务体系尚未形成。

五是节水理念意识还不强。社会公众对我国国情水情认识不足，节水及“洁水”宣传仍需进一步加强。重开源轻节约的惯性做法尚未根本转变，部分地区过多依赖引调水解决缺水问题的思路亟需改变。

(三）面临形势

党中央、国务院提出了全面建成小康社会、坚持五大发展理念、适应经济发展新常态等一系列决策方针政策。未来五年是全面建成小康社会的决胜阶段，是大力推进生态文明建设、转变发展方式的重要战略机遇，也是落实“节水优先”方针、破除国家水安全制约瓶颈的重要时期。国家“十三五”规划纲要明确提出“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”等要求。必须准确把握节水型社会建设的新内涵、新要求，增强忧患意识、责任意识，尊重规律、尊重实际，强化城市建设管理，集中力量着力调整用水结构、提高用水效率，促进经济发展方式加快转变，推动绿色发展，破解水资源水环境制约问题，保障国家水安全，推进生态文明建设。

二、总体思路

(一）指导思想

全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持节水优先方针，充分发挥政府引导作用和市场调节作用，强化水资源承载能力刚性约束，严控水资源消耗总量和强度，提升全社会节水意识，把节水贯穿于经济社会发展和生态文明建设全过程，大力提高水资源利用效率和效益，以水资源可持续利用促进经济社会可持续发展。

(二）基本原则

坚持总量控制、效率优先。强化水资源刚性约束，实行最严格水资源管理，严格控制用水总量，合理开发利用水资源，大幅提高水资源利用效率。

坚持政府引导、市场调节。加强政府对节水的引导和规制作用，落实目标责任，完善监督考核机制。充分发挥市场对水资源的配置作用，不断增强全社会节约用水的内生动力。

坚持制度创新、科技引领。加强节水制度建设，形成促进高效用水的制度体系。以科技创新为动力，推动各行业节水，建立全社会水资源循环利用体系。

坚持因地制宜、适水发展。根据水资源条件、产业结构和用水水平，因地制宜确定节水目标、方向和重点任务。以水资源承载力为依据，进行产业结构调整、城市规模控制和功能布局优化，构建适水的产业和城镇发展格局。

坚持全民参与、自觉节水。树立节约集约循环利用的资源观，加强节水及“洁水”宣传，增强全民水忧患意识，形成节约用水的社会风尚。

(三）规划目标

总体目标

——控总量：全国用水总量控制在6700亿m3以内，非常规水源利用量显著提升。

——提效率：万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

健体制：水资源管理制度进一步完善，节水约束与考核机制逐步优化，水权水价水市场改革取得重要进展。

——强能力：水资源监控能力显著提高，城镇和工业用水、农业灌溉用水计量率分别达到85%、70%以上，用水计量准确度、可靠性显著提升；节水标准体系进一步完善；研发推广一批先进适用节水技术。

增意识：提高公众对我国水情的认知，加强公众参与水资

源节约保护的能力。

全国北方40%以上，南方20%以上的县级行政区达到节水型社会标准。

分领域目标

(1)农业节水

节水灌溉工程面积达到7.0亿亩左右，节水灌溉率达到63%;新增高效节水灌溉面积1.0亿亩，高效节水灌溉率达到31%;大中型灌区和井灌区节水措施全覆盖；缺水地区大型及重点中型灌区达

到国家节水型灌区标准要求。

(2)工业节水

万元工业增加值用水量降低20%;规模以上工业企业（年用水量1万m3及以上）用水定额和计划管理全覆盖；缺水地区的工业园区达到节水型工业园区标准要求。

(3)城镇节水

城市公共供水管网漏损率控制在10%以内，缺水城市再生水利用率达到20%以上；新建公共建筑和新建小区节水器具全覆盖；地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求。

表2“十三五”全国节水型社会建设主要指标

指标	“十二五”末完成	“十三五”规划指标	备注
用水总量控制（亿m3)	[6103]	[6700]	约束性
万元国内生产总值用水量下降（％)	31	23	约束性
万元工业增加值用水量下降（％)	35	20	约束性
农田灌溉水有效利用系数	[0.532]	[0.55]	预期性
新增高效节水灌溉面积（万亩）	12000	10000	预期性
城市公共供水管网漏损率（％)	[15.2]	[10]	预期性
缺水城市再生水利用率（％)		[20]	预期性
规模以上工业水循环利用率（％)		[91]	预期性
城镇和工业用水计量率（％)	[70]	[85]	预期性
农业灌溉用水计量率（％)	[55]	[70]	预期性
注：带[]为期末达到数，其佘为5年	累计数。