文件解读
为了深化土地管理制度改革，优化土地资源配置，增加土地供给方式及路径，实施土地供给侧改革，以坚持建设用地减量增长为理念，差别化、精准化土地供应为导向，健全土地供应体系，规范土地供应行为，强化建设用地供应及审批监管，建立以土地供给引导和约束需求的新机制，根据有关法律法规，结合我市实际，组织起草了《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见（送审稿）》（简称《意见》）现就政策起草背景和主要内容解读如下：
一、起草背景
（一）深化国有土地有偿使用。30多年来，深圳一直积极探索创新以高效供地保障城市化跨越式发展为主要导向的土地供应管理制度，形成了较为完善的国有建设用地有偿使用制度体系，年均土地供应规模近30km2，对深圳三十年的快速发展提供了重要支撑。面对新增用地资源瓶颈，原有高投入、高消耗、高污染、低效益为特征的传统发展模式已难以为继；与此同时，投融资体制改革以及大众创业万众创新背景下，国有土地有使用覆盖面不到位、制度不健全等问题逐渐凸显，市场配置资源决定性作用没有得到充分发挥。对此，国土资源部联合多部委印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）以及《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）在扩大国有土地有偿使用，差别化供应土地等方面提出了一系列措施。因此，结合我市现实需求，进一步深化我市国有土地有偿使用制度改革，保障城市转型发展势在必行。
（二）推进土地供应管理法治化。十八届四中全会提出“实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。随着我国经济发展进入新常态，对土地供应及管理提出新的要求。尤其在投融资体制改革和大众创业万众创新背景下，大量出现的新型产业、城市综合体、PPP（公私伙伴关系）、社会投资民生领域以及地下、地上连廊建设等新产业形态及土地利用方式，结合我市强区放权的不断深入推进，必须加强土地管理制度建设，完善土地供应管理政策法规体系，依法依规行使土地管理权力，以法律和制度来保障改革实施与深化。
（三）实施土地供给侧改革。为加快供给侧结构性改革、培育新的发展动能，深圳市委六届二次会议提出大力落实中央推进供给侧结构性改革的部署要求，重点实施简政放权改革、土地供给制度改革等内容，要求彻底转变政府职能、打破空间资源制约。本着“简政放权、放管结合、流程再造、优化服务”的要求，《深圳市土地管理制度改革总体方案》明确了“完善土地有偿使用制度”、“健全土地供应体系”等要求；《全面深化规划国土体制机制改革方案》也明确深入推进土地供给制度改革等措施，健全土地供应体系，加强建设用地供应及审批监管，探索建立与转型发展相适应的，精细化的土地供应管理制度。
二、《意见》主要内容说明
《意见》针对健全土地供应体系、加强建设用地供应及审批监管、政策衔接及时效等3个方面提出12点意见。
（一）健全土地供应体系
根据土地管理法及其实施条例，我国土地供应方式包括划拨、出让、作价出资和租赁。而我市自1988年1月《深圳经济特区土地使用权出让条例》颁布实施后，特区国有土地统一实行有偿出让制度，事实上废除了划拨，改为协议免地价供应。结合国家深化土地有偿使用制度改革趋势、我市土地督察审计问题及土地管理的实际需求，以产权为导向完善我市土地供应体系，《意见》一是恢复了划拨方式供地，范围仅限于产权归政府的公益性、非营利性用地，一方面强调划拨用地的公益、非营利性质；另一方面明确划拨用地产权归政府，不限定划拨用地投资主体，政府可以根据其投资管理要求选取合适的经营模式和经营者，区分用地供应和项目经营，以鼓励社会投资民生用地，提高资源配置效率的同时确保公共服务及产品尽可能地惠及广大群众；另外明晰划拨用地“不得转让、互换、出资、赠与或者抵押，不得改变用途”。二是明确出让用地范围。以产权为导向，扩大国有土地有偿使用范围，产权归社会投资人的以出让等有偿方式供应，出让用地中缺乏竞争性或者重点保障的以协议方式供应，其余一律招拍挂出让；同时结合管理需求，对部分协议出让用地予以权利限制。三是探索租赁和作价出资。在租赁方面提出短期租赁和长期租赁供应方式，对急需的公共设施、公益事业及市人民政府批准的其他情形实行短期租赁，工业及其他产业用地实行长期租赁；在作价出资方面，按照土地资源优化配置原则进一步优化完善作价出资机制，具体办法按照我市国有建设用地使用权作价出资管理的有关规定执行。四是规范临时用地使用和委托管理。临时用地范围限定在建设项目施工、地质勘查、抢险救灾以及政府组织实施的急需公共服务设施等情形；对于公园绿地、水库水面、河流水面、湖泊水面、护坡用地等以划定管理范围线的方式委托相关部门管理。
（二）加强建设用地供应及审批监管
为切实强化供应监管，《意见》提出建立长效监管机制，通过充分发挥土地利用规划和计划调控作用，明确净地供应要求，完善土地供应监督机制，建立土地供应与企业信用联动机制等措施切实规范用地供应行为。土地利用规划计划方面，明确供地须符合规划确定的土地用途及空间管制要求，并提出了优化城市建设与土地利用实施计划的措施。净地供应方面，要求供应土地应当符合土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确以及其他动工开发所必需的基本条件；土地供应监督方面，结合我市土地供应审批改革形势，通过明确监督主体、对象、内容、措施等要求完善土地供应监督机制；企业依约用地方面,结合我市的信用体系建设，将土地供应纳入信用监管体系，提出建立土地供应与企业信用联动机制，增强企业依法依约用地意识，降低土地供应管理风险。
（三）政策衔接及时效。一是明确本意见有效期5年，二是明确了政策适用及政策衔接，同步《深圳市人民政府关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府〔2001〕94号），国有土地作价入股和国有农用地有偿使用的相关规定由市政府另行制定。
内容来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局）
深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）
为了深化土地管理制度改革，优化土地资源配置，增加土地供给方式及路径，实施土地供给侧改革，以坚持建设用地减量增长为理念，差别化、精准化土地供应为导向，健全土地供应体系，规范土地供应行为，强化建设用地供应及审批监管，建立以土地供给引导和约束需求的新机制，现提出以下意见：
一、健全土地供应体系。深入推进土地有偿使用制度改革，完善国有建设用地使用权划拨、出让制度，探索租赁、作价出资等建设用地有偿使用方式，规范临时用地使用及委托管理，建立以产权为导向的土地供应体系。
（一）划拨。产权归中央国家机关（含授权单位）、省、市和区人民政府（含新区管理机构，下同）的下列公益性、非营利性用地以划拨方式供应：
1.行政管理、文体医疗、教育科研、社会福利、文化遗产、宗教及特殊等公共管理与服务设施，供应、环境卫生及其他公用设施，广场等用地。
2.区域交通、城市道路、轨道交通、交通场站及其他交通设施用地，但社会停车场、加油站、独立占地的加气站和充电站除外。
3.只租不售的人才和保障性住房、创新型产业用房（含科技企业孵化器，下同）用地。
4.国家重点扶持的能源和水利等设施用地。
以划拨方式取得的建设用地使用权不得转让、互换、出资、赠与或者抵押，不得改变用途。
（二）协议出让。可以协议方式出让的建设用地包括：
1．社会投资，产权归经市政府确定的投资主体且只租不售的人才和保障性住房、创新型产业用房和科研项目用地。其建设用地使用权不得改变用途，不得转让、互换、出资、赠与。在协议中明确约定，抵押需经市政府同意，金额不得超过合同地价及地上建筑物残值之和。
- 社会投资且产权归投资主体的区域交通、城市道路、轨道交通等交通设施用地，但交通场站、社会停车场、加油站、独立占地的加气站和充电站除外。其建设用地使用权不得改变用途，不得转让、互换、出资、赠与。在协议中明确约定，抵押需经市政府同意，金额不得超过合同地价及地上建筑物残值之和。
3.国家、省、市政府已确定特许或者特定经营者的公用设施用地。土地使用年期不得超过特许或者特定经营期限。其建设用地使用权不得改变用途，不得转让、互换、出资、赠与。在协议中明确约定，抵押需经市政府同意，金额不得超过合同地价及地上建筑物残值之和。
4.连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间。该空间主要为连通功能且保证24小时向公众开放的，按照公共通道用途出让，允许配建不超过通道总建筑面积百分之二十的经营性建筑；该空间无法24小时向公众开放的，按照建筑主体功能出让。连通双方为不同主体的，需经双方协商一致。
5.非农建设用地、征地返还用地、置换用地、收地补偿用地、城市更新用地、棚户区改造用地和土地整备留用地。
6.法律法规、规章和市政府规定的其他情形。
（三）招标、拍卖、挂牌出让。出让用地除按照本意见可以协议出让的以外，应以招标、拍卖、挂牌方式供应：
1.以招标方式出让的，出让人发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加建设用地使用权投标，根据投标结果确定建设用地使用权人。
2.以拍卖方式出让的，出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞买，根据出价结果或者其他竞得规则确定建设用地使用权人。
3.以挂牌方式出让的，出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定建设用地使用权人。其中除房地产业以外，经市、区政府遴选确定的重点产业项目用地可以采取“带产业项目”挂牌方式供应。
（四）作价出资。建设用地使用权作价出资按照土地资源优化配置原则，明确作价出资对象，规范作价出资范围，完善作价出资结构，优化作价出资价格形成机制，加强后续监管。具体办法按照我市国有建设用地使用权作价出资管理的有关规定执行。
（五）租赁。国有建设用地租赁实行短期租赁和长期租赁。急需的公共设施、公益事业及市人民政府批准的其他情形用地实行短期租赁，以协议方式确定承租人，租赁年限不得超过五年。工业及其他产业用地实行长期租赁，以招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式确定承租人，租赁年限不少于五年且不超过二十年。租赁期届满前，可以申请续期或者转为出让。
以租赁方式取得的建设用地不得转让、转租或者抵押。
（六）严格临时用地管理。从严控制临时用地规模，规范临时用地管理流程，严格临时用地批后监管。临时用地供应范围仅限于建设项目施工、地质勘查、抢险救灾以及政府组织实施的急需公共服务设施等情形。
（七）确定委托管理范围。对于公园绿地、水库水面、河流水面、湖泊水面、护坡等用地，不设立建设用地使用权，以划定管理范围线的方式委托市职能部门或者各区政府管理。各管理主体负责其管理范围线内用地的日常管理工作。
二、加强建设用地供应及审批监管。充分发挥土地利用规划和计划调控作用，明确净地供应要求，完善土地供应监督机制，建立土地供应与企业信用联动机制，通过建立长效监管机制，切实规范用地供应行为，强化供应监管。
（八）加强土地利用规划和计划管理。土地供应应当符合城市规划和土地利用规划确定的土地用途管制和空间管制要求。城市建设与土地利用实施计划一经审批下达，必须严格执行。除市级统筹指标外，年度土地利用计划指标均分解下达给各区。其中，新增建设用地指标实行严格管控，不得突破。新增建设用地优先保障公共设施、公益事业、人才和保障性住房和市人民政府重点扶持的产业项目，其他项目原则上通过盘活存量建设用地的方式解决。
（九）明确净地供应要求。拟供应的土地应当为权属清晰的国有土地，安置补偿须落实到位，并具备动工开发所需的道路、供水、供电及场地平整等基本条件，杜绝以道路、市政配套设施等不完善为由延长开竣工期限，严防土地闲置。
（十）完善土地供应监督机制。市规划国土行政主管部门通过新增建设用地指标、建设用地清退指标等管控手段加强对各区土地审批、供应情况的监督管理，负责对各区政府开展的土地审批工作情况进行督查，并可以依法启动、中止或者终止建设用地供应工作。
（十一）建立土地供应与企业信用联动机制，增强企业依法依约用地意识，降低土地供应管理风险。土地供应中的违法违约企业列入失信“黑名单”，并及时报送市公共信用信息管理系统。失信主体不得参与我市城市更新、土地竞拍等土地供应活动。
三、本意见自公布之日起施行，有效期五年。城市更新项目用地供应及审批的有关规定与本意见不一致的，从其规定。国有土地作价入股以及国有农用地有偿使用的相关规定由市政府另行制定。《深圳市人民政府关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府〔2001〕94号）自本意见公布之日起同时废止。
如有意见和建议，请于2017年9月15日前通过书面或邮件等形式反馈，为便于沟通联系，请注明真实姓名和联系方式。联系人：钱嵘，联系电话：83949379。反馈邮箱：dlu@szpl.gov.cn。邮寄地址：深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦606土地利用处。
深圳市规划和国土资源委员会
2017年9月1日
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